对历史遗留的落实政策性质的房地产案件的处理

如果具体行政行为的内容系对历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷所作的处理，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定，当事人以该具体行政行为侵犯其合法权益为由提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

案情

1985年2月15日，徐勤书与浙江省苍南县赤溪供销合作社签订协议，其中载明徐勤书的父亲徐观富于1958年大合并期间将涉案房屋折价入股赤溪供销社，并约定赤溪供销社赔偿3500元给徐勤书，拆建后的涉案房屋归赤溪供销社所有和使用。徐勤书于1985年4月15日领取房屋赔偿费3500元，于1985年5月20日领回股金400元。1992年2月11日，苍南县人民政府针对赤溪区公所《关于徐勤书的私房问题的处理意见》作出《关于对徐勤书赤溪房产问题的批复》（苍政发[1992]40号），认为赤溪供销社同徐勤书签订的产权转移协议有效，该房产权应属赤溪供销社所有。2011年11月28日，苍南县供销合作社联合社向徐勤书作出《关于“关于要求退还赤溪镇中街徐观付（富）所有的两间平房的报告”的复函》。2012年2月7日，徐勤书针对该批复向温州市中级人民法院提起了行政诉讼。

裁判

温州市中级人民法院经审理认为，被告苍南县人民政府并不具有对徐勤书与苍南县赤溪供销合作社所签订协议的效力及涉案房屋产权的归属进行确认的法定职权。被告作出的批复确认赤溪供销社同徐勤书签订的产权转移协议有效以及该房产权应属赤溪供销社所有，属超越职权，应予以撤销。据此，判决撤销被告苍南县人民政府于1992年2月11日作出的苍政发[1992]40号《关于对徐勤书赤溪房产问题的批复》。

宣判后，苍南县人民政府不服，提起上诉。

浙江省高级人民法院经审理认为，上诉人苍南县人民政府针对原赤溪区公所《关于徐勤书的私房问题的处理意见》作出的苍政发[1992]40号《关于对徐勤书赤溪房产问题的批复》，该批复的内容系对历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷所作的处理，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》（法发[1992]38号）第三条规定，凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，人民法院依法不予受理。

2012年8月1日，浙江省高级人民法院终审裁定：一、撤销温州市中级人民法院（2012）浙温行初字第11号行政判决；二、驳回被上诉人徐勤书的起诉。

评析

本案的焦点问题在于：被诉批复行为是否属于行政诉讼的受案范围以及行政机关是否超越了法定职权。

1．被诉批复行为是否属于行政诉讼的受案范围 本案中，苍南县有关部门对涉案私房实体处理上与1983年中央统战部、商业部共同制定的《关于索要、强占原公私合营企业、合作商店营业用房问题的处理意见》的精神是一致的。该《意见》第一条规定：“……公私合营企业的资产（包括原来核定投资的房屋）已属国家所有，不应退给本人，这是党和国家的既定政策，不能改变。至于一九八○年从原资产阶级工商业者中间区别出来的劳动者的股金，按照中发[1979]84号文件的规定‘以后再议’。无论以后股金如何处理，原则上也不退还已入股的营业用房等实物。原业主不得以任何理由要求退还……”根据上述情形，笔者的倾向性意见是将该争议定性为历史遗留的落实政策性质的纠纷。因此，对此类问题的处理应遵循最高人民法院相关的司法解释和文件的精神进行。1987年最高人民法院、城乡建设环境保护部共同制定的《关于复查历史案件中处理私人房产有关事项的通知》中规定：“人民法院在审理房屋案件中，遇到有关落实私房政策的案件，如：私房因社会主义改造遗留问题，文革期间被挤占、没收的私人房产问题，建国初期代管的房产问题，落实华侨、港澳台胞私房政策问题等，应移送当地落实私房政策部门办理。”1992年《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”综上，对于行政机关为处理历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷所作的具体行政行为不应属于人民法院行政诉讼的受案范围。

此外，本案上诉人在上诉理由中提到的“被诉批复是行政机关的内部行为，内容虽有涉及争议房产，但并不直接拘束被上诉人”。笔者认为，该种观点不能成立。被诉行为是否可诉，不能只从行为的形式上看，例如本案中的被诉行为是以“批复”的形式出现，这并不意味着所有的批复都是内部行为，而是要看该行为是否实际影响到了相对人的权利和义务，如果被诉行为对相对人权利义务产生实际影响的，那就是可诉的。因为本案中该问题争论并不影响案件的最终处理，所以本文不再赘述。

2．行政机关是否超越了法定职权 行政机关是否超越了法定职权，这个问题实际上就是苍南县人民政府作出被诉批复行为是否具有职权依据。根据前文提到的1987年最高人民法院、城乡建设环境保护部《关于复查历史案件中处理私人房产有关事项的通知》和1992年《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条的规定，对于这些历史遗留的落实政策的纠纷，主要是向有关部门要求解决，而县级人民政府作为一级政府负有处理本行政区域内各类行政管理事项的职责，解决历史遗留的落实政策的纠纷也是其职责之一。从另一方面讲，本案的产生和发展都是基于处理历史遗留问题的政策进行的，其职权依据来源于政策，而不是法律、法规，此时如果一定要用“职权法定”原则去评判行政机关的行为必然会产生不兼容。此外，人民法院在审理此类案件时应本着尊重历史的态度，尊重行政机关对历史遗留问题的处理，不应将司法审查的臂膀伸得过长。笔者认为，将现代意义上的“依法行政”原则用于审查存在历史遗留问题的行政纠纷之中是不合适的。

本案案号：（2012）浙温行初字第11号；（2012）浙行终字第103号

案例编写人：浙江省高级人民法院 马良骥