山东高院民一庭：土地出让过程中的代建协议是否属于民事案件的受理范围

案情简介

某自然资源局与房地产公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，并由文体局与房地产公司签订《配套教育设施代建协议书》，约定由房地产公司无偿代建并于 2018年6月30日前交付小学等配套教育设施。后房地产公司未履行合同进行建设，文体局起诉至法院，请求解除《配套教育设施代建协议书》并赔偿损失。

一审法院经审查认为，本案系文体局与房地产公司因履行《国有建设用地使用权出让合同》《配套教育设施代建协议书》而产生的争议。《国有建设用地使用权出让合同》《配套教育设施代建协议书》为自然资源局、文体局行使行政职权的行为，合同性质为行政协议，因履行前述行政协议发生的争议，不属于人民法院民事诉讼案件的受案范围，裁定驳回文体局的起诉。

二审法院经审查认为，文体局与房地产公司在履行《配套教育设施代建协议书》过程中，并未体现国家在土地使用权出让合同关系之外对土地利用的监督管理职权，该纠纷应属于人民法院民事案件的受理范围，遂撤销了一审裁定，指令一审法院审理。

裁判要旨及解析

本案的争议焦点是涉案《配套教育设施代建协议书》性质以及本案应否作为民事诉讼案件予以受理。

判断合同性质，应根据合同签订主体之间的地位、合同约定内容反映的法律关系性质等多方面综合予以认定。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定： “本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”本案中，自然资源局与房地产公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将国有土地使用权出让给房地产公司，是国家作为国有土地所有权人将其所有权权能中的使用权分离出来让与给土地使用者的一种权利移转方式，是国家行使的对国有土地财产的处分权。

在国有土地使用权出让过程中，尽管国家具有国有土地管理者和国有土地所有人的双重身份，但在国有土地使用权出让后，由文体局与房地产公司就代建小学等配套教育设施达成协议并履行，并非以国有土地管理者身份履行社会、行政管理职能。文体局与房地产公司根据《国有建设用地使用权出让合同》中补充条款的约定，签订《配套教育设施代建协议书》，确定各方的权利义务，需要双方平等协商，围绕配套教育设施建设的权利义务关系达成一致意思表示，对项目的位置、规划、规模、建设标准、竣工验收、违约责任等内容进行具体约定，这属于意思自治的民事法律行为。

合同中关于权利义务主体、内容等体现的是平等主体之间的民事法律关系。同时，代建小学属于义务教育设施，《配套教育设施代建协议书》亦体现了一定的公益属性。双方在履行这一《配套教育设施代建协议书》过程中产生的纠纷，应属于人民法院民事案件的受理范围。

作者：山东高院民一庭 付文文