业委会对欠费业主的管理权限及依据

王 超

【案情回放】

蔡惠芬系杭州兰桂花园的业主，因其未交纳自2011年1月1日起的物业费，物业公司于2015年6月向法院起诉，要求蔡惠芬支付拖欠的物业费并胜诉。2015年12月，蔡惠芬履行了法院判决，结清了物业费。兰桂花园管理规约中规定：业主有拒付物业费等损害业主共同权益行为的，可以限制其行使共同管理权，包括投票权和小区福利分配权。2015年12月17日，兰桂花园业委会依据小区管理规约作出决定：蔡惠芬不得享有投票权和小区福利分配权。2016年5月23日，蔡惠芬诉至法院，请求判令撤销兰桂花园业委会作出的上述决定。

浙江省杭州市西湖区人民法院经审理认为，物业费的交纳系蔡惠芬与物业公司之间的权利义务关系，不影响蔡惠芬与业委会之间的权利义务关系，业委会以蔡惠芬拒付物业费为由作出上述决定，显属不当，应予撤销，遂判决支持蔡惠芬的诉讼请求。

宣判后，兰桂花园业委会不服，上诉至浙江省杭州市中级人民法院，该院经审理认为，兰桂花园业委会依据小区管理规约对欠费业主的共同管理权进行限制并无不当，但鉴于蔡惠芬已于2015年12月交纳了相关物业费，兰桂花园业委会继续限制其上述权利应属不妥，应恢复蔡惠芬的上述权利。遂判决驳回上诉，维持原判。

【不同观点】

随着房地产市场的高速发展，物业类纠纷案件近年来一直呈激增之势，而关于业委会的法律地位和权限一直是此类案件中的争议焦点之一。本案为因业委会限制欠费业主的小区共同管理权而引发的纠纷，案件的审理引发广泛关注。对于业委会作出的上述决定，审理中形成三种观点：

第一种观点认为，物业费的交纳系蔡惠芬与物业公司之间的权利义务关系，不影响蔡惠芬与兰桂花园业委会之间的权利义务关系。投票权和小区福利分配权系蔡惠芬依据法律、行政法规所享有的权利，兰桂花园业委会以蔡惠芬拒付物业费为由作出的上述决定，显属不当，应予撤销。本案一审判决正确，应予维持。

第二种观点认为，物业费的正常交纳不仅是业主与物业公司之间的权利义务关系，也关系到物业管理工作的正常开展和全体业主的共同利益，兰桂花园小区业主大会制定通过的管理规约中规定欠费业主不得享有投票权和小区福利分配权，该条款并未违反法律、法规的禁止性规定，制定程序合法，从尊重小区自治的角度应认定其对全体业主具有法律约束力。兰桂花园业委会作为业主大会的执行机构作出案涉决定，系履行督促业主按时交纳物业费职责，并无不当。本案应撤销原判，改判驳回蔡惠芬的诉讼请求。

第三种观点认为，兰桂花园小区管理规约中关于欠费业主不得享有投票权和小区福利分配权的条款并未违反法律、法规的禁止性规定，且有利于维护小区物业管理秩序和公共利益，应认定其对全体业主具有法律约束力。兰桂花园业委会作为业主大会的执行机构作出案涉决定，系积极履行自治管理职责，应予肯定。但在欠费业主补交了拖欠的物业费后，业委会仍继续限制其行使小区共同管理权，则超越了管理规约规定的权限，应予纠正，以实现小区公共利益和业主个体利益的平衡。

【法官回应】

业委会有权依据管理规约限制欠费业主的共同管理权

本案双方争议焦点是业委会是否有权限制欠费业主的小区共同管理权，包括投票权和小区福利分配权。而业委会是业主大会的执行机构，业委会作出欠费业主不得享有投票权和小区福利分配权的决定，依据的是业主大会表决通过的兰桂花园小区管理规约，因此，正确认识小区管理规约的性质及其效力，是解决本案争议的关键。

一、管理规约的性质及效力标准

管理规约又称业主公约，是为增进共同利益，确保良好生活环境，由全体业主共同制定，并经业主大会表决通过的，有关物业的使用、 维护、管理，业主的共同利益，业主应当履行的义务，违反管理规约应当承担的责任等的规范。管理规约具有业主团体根本自治法规的性质，系业主团体的最高自治规则和业主基于意思自治精神对小区物业管理作出的自律约定，对全体业主具有约束力。预防和化解物业管理领域的利益冲突，既需要国家公权力通过立法和行政手段合理规范和干预，更需要鼓励广大业主基于意思自治精神通过管理规约对物业使用、维护、管理发生的权利、义务与责任作出自律约定。因此，进一步明确管理规约的法律效力，对于完善管理规约制度、推进小区物业管理与业主自治具有重要的理论和实践意义。

我国物权法第七十六条规定：制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且总人数过半数的业主同意。物业管理条例第十七条规定：管理规约应当尊重社会公德，不得违反法律、法规或者损害社会公共利益。在效力标准上，只要管理规约制定程序合法，内容上不违反公序良俗和法律、法规的禁止性规定，即应充分尊重推进小区治理的自治实践，认定其对全体业主的法律约束力。

二、管理规约可对欠费业主的共同管理权进行限制

本案一审观点认为，依据合同相对性原理，物业费的交纳系业主与物业公司之间的权利义务关系，业委会的案涉作为越俎代庖，且小区共同管理权系业主依据法律、行政法规所享有的权利，业委会无权加以限制。上述观点忽视了一点，即业委会本身有督促业主按时交纳物业费的职责，且业委会限制欠费业主的小区共同管理权有相应的管理规约作为依据。

当然，管理规约并非可以对业主的权利任意限制，而须具有正当性，也即业主的行为损害了其他业主的利益，为维护小区公共利益有必要限制其权利，这也是业主违反公共义务所应承担的责任。如业主的行为并未损及其他业主利益，与小区公共利益无涉，则管理规约对其权利加以限制也就不具正当性，业主可请求人民法院对相应条款予以撤销。具体到本案中，物业费的正常交纳从形式上看是业主与物业公司之间的权利义务关系，但实则同时关系到物业管理工作的正常开展和全体业主的共同利益。因物业费拖欠导致的物业纠纷和物业服务停滞已成为当前小区治理的痼疾，正基于此，我国物权法第八十三条规定中将拒付物业费列为损害他人合法权益的行为之一。因此，按时交纳物业费也是业主相互之间应当承担的基本义务，案涉管理规约限制欠费业主的小区公共管理权具有正当性。

从比较法的角度看，根据国外的立法发展情况，二十世纪以来各国区分所有权立法逐渐改变了以往对严重违反义务业主的纵容态度，通过实行严厉的惩罚措施予以矫正。例如德国《住宅所有权法》第十八条规定业主严重违反法定义务，严重损害其他业主权利且不能继续同其维持共同居住关系的，其他业主可以请求其让与其专有权。我国台湾地区《公寓大厦管理条例》第二十二条规定：“若住户严重违反义务，由管委会或者负责人督促其进行改善，若三个月内仍没有改善者，管委会或者负责人可依区分所有权人会议之决议，请求法院强制该住户迁离。”我国立法虽未规定此种剥夺业主权利的制裁措施，但实践中已经体现出对这种制度的需求。

我国物业管理条例中规定，业委会有督促业主按时交纳物业费的职责，但对其督促方式未作规定。物业管理条例第十七条规定：“管理规约应当对有关物业的使用、维护、管理，业主的共同利益，业主应当履行的义务，违反管理规约应当承担的责任等事项依法作出约定。” 本案中，兰桂花园小区通过制订相应的管理规约条款，限制欠费业主的小区共同管理权，提升了业委会的督促力和执行力，无疑是推进小区治理的有益探索和尝试。

综上，兰桂花园小区制订的案涉管理规约条款既合乎立法精神，又有益于公共福祉，应肯定其法律效力。

三、本案的处理

我国物业管理实行业主自治和专业化管理相结合的管理体制，业委会体现业主自治，物业管理企业体现专业化管理。当前因物业费引发的物业纠纷居高不下，除了物业管理企业的不够成熟规范外，也在很大程度上与业委会不能充分发挥作用有关。一直以来，我国物业管理实务中存在着业委会法律地位不明、职责不清、运作不力等问题，如何更好地发挥业委会在业主自治中的应有作用，已成为当前小区物业管理中的突出问题。本案的审理引起广泛社会关注，被新闻媒体连续追踪报道，也正反映了公众对业委会职能、权限问题的困惑和关注，而司法的回应无疑也将会对相关物业管理模式和小区自治实践产生深远影响。

本案中，业委会作为小区业主大会的执行机构，为督促业主按时交纳物业费，依据业主大会制定通过的管理规约限制欠费业主的共同管理权，包括投票权和小区福利分配权，系积极履行自治管理职责，维护小区公共利益，并无不妥，且应予肯定。同时，业委会行使职权须谨慎、适度，不得逾越法律法规和管理规约的授权范围。本案中，在欠费业主补交了拖欠的物业费后，业委会仍继续限制其行使小区共同管理权，则超越了管理规约规定的权限，也有失公平，故应予纠正，以实现小区公共利益和业主个体利益的平衡。二审判决后，双方均服判息诉，兰桂花园小区还依据二审判决对小区管理规约作了进一步补充完善，有效提升、促进了小区的物业管理工作。

（作者单位：浙江省杭州市中级人民法院）

王 超

【案情回放】

蔡惠芬系杭州兰桂花园的业主，因其未交纳自2011年1月1日起的物业费，物业公司于2015年6月向法院起诉，要求蔡惠芬支付拖欠的物业费并胜诉。2015年12月，蔡惠芬履行了法院判决，结清了物业费。兰桂花园管理规约中规定：业主有拒付物业费等损害业主共同权益行为的，可以限制其行使共同管理权，包括投票权和小区福利分配权。2015年12月17日，兰桂花园业委会依据小区管理规约作出决定：蔡惠芬不得享有投票权和小区福利分配权。2016年5月23日，蔡惠芬诉至法院，请求判令撤销兰桂花园业委会作出的上述决定。

浙江省杭州市西湖区人民法院经审理认为，物业费的交纳系蔡惠芬与物业公司之间的权利义务关系，不影响蔡惠芬与业委会之间的权利义务关系，业委会以蔡惠芬拒付物业费为由作出上述决定，显属不当，应予撤销，遂判决支持蔡惠芬的诉讼请求。

宣判后，兰桂花园业委会不服，上诉至浙江省杭州市中级人民法院，该院经审理认为，兰桂花园业委会依据小区管理规约对欠费业主的共同管理权进行限制并无不当，但鉴于蔡惠芬已于2015年12月交纳了相关物业费，兰桂花园业委会继续限制其上述权利应属不妥，应恢复蔡惠芬的上述权利。遂判决驳回上诉，维持原判。

【不同观点】

随着房地产市场的高速发展，物业类纠纷案件近年来一直呈激增之势，而关于业委会的法律地位和权限一直是此类案件中的争议焦点之一。本案为因业委会限制欠费业主的小区共同管理权而引发的纠纷，案件的审理引发广泛关注。对于业委会作出的上述决定，审理中形成三种观点：

第一种观点认为，物业费的交纳系蔡惠芬与物业公司之间的权利义务关系，不影响蔡惠芬与兰桂花园业委会之间的权利义务关系。投票权和小区福利分配权系蔡惠芬依据法律、行政法规所享有的权利，兰桂花园业委会以蔡惠芬拒付物业费为由作出的上述决定，显属不当，应予撤销。本案一审判决正确，应予维持。

第二种观点认为，物业费的正常交纳不仅是业主与物业公司之间的权利义务关系，也关系到物业管理工作的正常开展和全体业主的共同利益，兰桂花园小区业主大会制定通过的管理规约中规定欠费业主不得享有投票权和小区福利分配权，该条款并未违反法律、法规的禁止性规定，制定程序合法，从尊重小区自治的角度应认定其对全体业主具有法律约束力。兰桂花园业委会作为业主大会的执行机构作出案涉决定，系履行督促业主按时交纳物业费职责，并无不当。本案应撤销原判，改判驳回蔡惠芬的诉讼请求。

第三种观点认为，兰桂花园小区管理规约中关于欠费业主不得享有投票权和小区福利分配权的条款并未违反法律、法规的禁止性规定，且有利于维护小区物业管理秩序和公共利益，应认定其对全体业主具有法律约束力。兰桂花园业委会作为业主大会的执行机构作出案涉决定，系积极履行自治管理职责，应予肯定。但在欠费业主补交了拖欠的物业费后，业委会仍继续限制其行使小区共同管理权，则超越了管理规约规定的权限，应予纠正，以实现小区公共利益和业主个体利益的平衡。

【法官回应】

业委会有权依据管理规约限制欠费业主的共同管理权

本案双方争议焦点是业委会是否有权限制欠费业主的小区共同管理权，包括投票权和小区福利分配权。而业委会是业主大会的执行机构，业委会作出欠费业主不得享有投票权和小区福利分配权的决定，依据的是业主大会表决通过的兰桂花园小区管理规约，因此，正确认识小区管理规约的性质及其效力，是解决本案争议的关键。

一、管理规约的性质及效力标准

管理规约又称业主公约，是为增进共同利益，确保良好生活环境，由全体业主共同制定，并经业主大会表决通过的，有关物业的使用、 维护、管理，业主的共同利益，业主应当履行的义务，违反管理规约应当承担的责任等的规范。管理规约具有业主团体根本自治法规的性质，系业主团体的最高自治规则和业主基于意思自治精神对小区物业管理作出的自律约定，对全体业主具有约束力。预防和化解物业管理领域的利益冲突，既需要国家公权力通过立法和行政手段合理规范和干预，更需要鼓励广大业主基于意思自治精神通过管理规约对物业使用、维护、管理发生的权利、义务与责任作出自律约定。因此，进一步明确管理规约的法律效力，对于完善管理规约制度、推进小区物业管理与业主自治具有重要的理论和实践意义。

我国物权法第七十六条规定：制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且总人数过半数的业主同意。物业管理条例第十七条规定：管理规约应当尊重社会公德，不得违反法律、法规或者损害社会公共利益。在效力标准上，只要管理规约制定程序合法，内容上不违反公序良俗和法律、法规的禁止性规定，即应充分尊重推进小区治理的自治实践，认定其对全体业主的法律约束力。

二、管理规约可对欠费业主的共同管理权进行限制

本案一审观点认为，依据合同相对性原理，物业费的交纳系业主与物业公司之间的权利义务关系，业委会的案涉作为越俎代庖，且小区共同管理权系业主依据法律、行政法规所享有的权利，业委会无权加以限制。上述观点忽视了一点，即业委会本身有督促业主按时交纳物业费的职责，且业委会限制欠费业主的小区共同管理权有相应的管理规约作为依据。

当然，管理规约并非可以对业主的权利任意限制，而须具有正当性，也即业主的行为损害了其他业主的利益，为维护小区公共利益有必要限制其权利，这也是业主违反公共义务所应承担的责任。如业主的行为并未损及其他业主利益，与小区公共利益无涉，则管理规约对其权利加以限制也就不具正当性，业主可请求人民法院对相应条款予以撤销。具体到本案中，物业费的正常交纳从形式上看是业主与物业公司之间的权利义务关系，但实则同时关系到物业管理工作的正常开展和全体业主的共同利益。因物业费拖欠导致的物业纠纷和物业服务停滞已成为当前小区治理的痼疾，正基于此，我国物权法第八十三条规定中将拒付物业费列为损害他人合法权益的行为之一。因此，按时交纳物业费也是业主相互之间应当承担的基本义务，案涉管理规约限制欠费业主的小区公共管理权具有正当性。

从比较法的角度看，根据国外的立法发展情况，二十世纪以来各国区分所有权立法逐渐改变了以往对严重违反义务业主的纵容态度，通过实行严厉的惩罚措施予以矫正。例如德国《住宅所有权法》第十八条规定业主严重违反法定义务，严重损害其他业主权利且不能继续同其维持共同居住关系的，其他业主可以请求其让与其专有权。我国台湾地区《公寓大厦管理条例》第二十二条规定：“若住户严重违反义务，由管委会或者负责人督促其进行改善，若三个月内仍没有改善者，管委会或者负责人可依区分所有权人会议之决议，请求法院强制该住户迁离。”我国立法虽未规定此种剥夺业主权利的制裁措施，但实践中已经体现出对这种制度的需求。

我国物业管理条例中规定，业委会有督促业主按时交纳物业费的职责，但对其督促方式未作规定。物业管理条例第十七条规定：“管理规约应当对有关物业的使用、维护、管理，业主的共同利益，业主应当履行的义务，违反管理规约应当承担的责任等事项依法作出约定。” 本案中，兰桂花园小区通过制订相应的管理规约条款，限制欠费业主的小区共同管理权，提升了业委会的督促力和执行力，无疑是推进小区治理的有益探索和尝试。

综上，兰桂花园小区制订的案涉管理规约条款既合乎立法精神，又有益于公共福祉，应肯定其法律效力。

三、本案的处理

我国物业管理实行业主自治和专业化管理相结合的管理体制，业委会体现业主自治，物业管理企业体现专业化管理。当前因物业费引发的物业纠纷居高不下，除了物业管理企业的不够成熟规范外，也在很大程度上与业委会不能充分发挥作用有关。一直以来，我国物业管理实务中存在着业委会法律地位不明、职责不清、运作不力等问题，如何更好地发挥业委会在业主自治中的应有作用，已成为当前小区物业管理中的突出问题。本案的审理引起广泛社会关注，被新闻媒体连续追踪报道，也正反映了公众对业委会职能、权限问题的困惑和关注，而司法的回应无疑也将会对相关物业管理模式和小区自治实践产生深远影响。

本案中，业委会作为小区业主大会的执行机构，为督促业主按时交纳物业费，依据业主大会制定通过的管理规约限制欠费业主的共同管理权，包括投票权和小区福利分配权，系积极履行自治管理职责，维护小区公共利益，并无不妥，且应予肯定。同时，业委会行使职权须谨慎、适度，不得逾越法律法规和管理规约的授权范围。本案中，在欠费业主补交了拖欠的物业费后，业委会仍继续限制其行使小区共同管理权，则超越了管理规约规定的权限，也有失公平，故应予纠正，以实现小区公共利益和业主个体利益的平衡。二审判决后，双方均服判息诉，兰桂花园小区还依据二审判决对小区管理规约作了进一步补充完善，有效提升、促进了小区的物业管理工作。

（作者单位：浙江省杭州市中级人民法院）

来源：人民法院报